Juan José RodríguezPublicado en Diario de Avisos, 6 de abril de 1999
La Comunidad Autónoma canaria puede y debe impulsar determinadas políticas en el ámbito de la Administración Local con el propósito de, por un lado, contribuir al fortalecimiento de los gobiernos locales y a la asunción de nuevas competencias, dada su fuerte legitimidad, y, por otro, terminar por definir el modelo administrativo de las islas y su vertebración. Europa también es la “Europa de sus ciudades”. En esta dirección se ha de mover el Pacto Local Canario, favoreciendo asimismo la necesaria coordinación entre los distintos niveles de la administración canaria. Al mismo tiempo, el Gobierno regional, por razones de cohesión e interés regional, debe garantizar la necesaria equidad interinsular e intermunicipal, y promover el desarrollo de políticas que coadyuven a la mejora de la calidad, la eficacia y la eficiencia en la gestión de los servicios públicos locales.
Bajo este diseño, se impone regular el marco jurídico de las Mancomunidades y de los Consorcios. En principio, los hacen del todo necesarios, la demanda social creciente de unos servicios que se adecuen al nivel de vida que el Estado del Bienestar ha generado y la gran complejidad técnica y el elevado coste financiero de los mismos, incapaces de ser asumidos individualmente por los recursos municipales. Esta normativa deberá fomentar ambos tipos de entes asociativos, previendo distintos estímulos para su constitución. No podemos obviar que las mancomunidades, por ejemplo, constituyen un modelo organizativo no consolidado en España. Es más, Canarias se sitúa por debajo de la media nacional, con apenas 12 mancomunidades. Su papel, en el nuevo marco competencial que se avecina, es crucial, puesto que, quizás, sean la única alternativa para que los pequeños municipios puedan afrontar las nuevas competencias (sólo 15 de los 87 municipios canarios superan los 20.000 habitantes). Los Consorcios, empero, se presentan como el modelo más idóneo en las islas más pequeñas y para la colaboración con los Cabildos.
Asimismo, debe promoverse la cooperación entre gobiernos locales europeos, a través de las redes transnacionales de ciudades. Las redes de ciudades europeas son un instrumento emergente de cooperación, comunicación e influencia en la Unión Europea que tienen un potencial desarrollo importante, esencialmente como “grupos de interés” para lograr espacios de influencia en las políticas de desarrollo urbano, económico y regional.
Por otro lado, a instancia del municipalismo canario, la Consejería de Presidencia y Relaciones Institucionales propuso al Gobierno de Canarias la creación en 1997 del Fondo Canario de Financiación Municipal, que multiplicó por tres la cuantía del extinto Fondo de Saneamiento. Recientemente, se ha aprobado la Ley 3/1999, de 4 de febrero, del Fondo Canario de Financiación Municipal, que pretende, por un lado, crear un marco estable de financiación municipal, y por otro, no prescindir del todo de la política de saneamiento que hasta ahora venían llevando a cabo los Ayuntamientos, en virtud de la Ley 3/94, de Saneamiento y Mejora de las Haciendas Locales como objetivo de coordinación (vinculando un % del Fondo a esta política), previendo además una política incentivadora de la armonización fiscal y de la gestión recaudatoria [quizás también debería haber incentivado la homogeneización de servicios y el desarrollo de formas asociativas de prestación de servicios). Sin embargo, en el marco de la Carta Europea de la Autonomía Local, un porcentaje importante del Fondo garantiza la libre disponibilidad del mismo, con el propósito de no causar perjuicio a la libertad fundamental en la política de las Entidades Locales en su propio ámbito de competencia, e incorpora criterios de solidaridad en el reparto.
Es más, la necesaria articulación de un sistema de compensación por el progresivo decreste del A.P.I.C. y la progresiva equiparación de los municipios canarios con los peninsulares en la participación en los tributos del Estado, dibujan un horizonte halagüeño para los Ayuntamientos canarios que, de suyo, facilitará la materialización del Pacto Local.
El artículo 137 de la Constitución y la propia Carta Europea de la Autonomía Local reconocen autonomía a los Entes locales territoriales para la gestión de sus intereses. La autonomía municipal, en cuanto institución garantizada constitucionalmente, se considera “elemento estructural indispensable del orden constitucional” que hay que preservar, al menos en su núcleo esencial, incluso frente al propio legislador ordinario. No obstante, entre los puntos débiles que objetivamente la Constitución ofrece hay que señalar, por su ausencia, dos: la cobertura financiera, y la puesta a disposición de los entes locales de mecanismos para defender efectivamente su autonomía frente al legislador, que se traduce necesariamente en el acceso directo al Tribunal Constitucional. Hoy, básicamente resuelto el primer punto, se tramita la necesaria modificación de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, para posibilitar este control, a instancia de los entes locales.
Ahora bien, el flanco más importante que se ha querido ver en el texto constitucional es, no obstante, el relativo a las competencias de los entes locales. La insuficiencia competencial es precisamente el punto con el que directamente se encara la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local en su artículo 2.1. En esta línea, debe impulsarse la materialización del Pacto Local en Canarias, que deberá completarse con una serie de medidas legislativas y reglamentarias de desarrollo del marco básico del régimen local fijado por el Estado, que contribuyan a desarrollar el gobierno municipal.
Hoy, tras la sentencia del Tribunal Constitucional 214/89, de 21 de diciembre, parece claro que lo único que podrá regular el Reglamento orgánico será aquello que la legislación autonómica no contemple. Ahora bien, la potestad de autoorganización en modo alguno puede reducirse a la enumeración que realiza el R.O.F. o la legislación autonómica. La potestad de autoorganización no se concreta solo, ni mucho menos, en la creación de unidades que pudieran agotarse en el diseño con tiralíneas de un estático y frío organigrama. La autoorganización tiene un fundamental componente dinámico, que se desarrolla en la continuada adaptación de la estructura del ente a las peculiares exigencias que se le plantean, y que conviene experimentar.
Asimismo, la Ley de Bases de Régimen Local reconoce a los vecinos el derecho a participar en la gestión municipal, si bien remite la determinación de las formas, medios y procedimientos para articular esta participación a la potestad de autoorganización de cada Corporación local. Esta participación puede instrumentarse a través de diversas vías, orgánicas –como los Consejos Sectoriales y Juntas Municipales de Distrito- y funcionales –como los trámites de información y audiencia pública -. En este sentido, deben promoverse la aprobación de Reglamentos de participación vecinal o su contemplación en los correspondientes Reglamentos Orgánicos.
De forma coherente, debe regularse por la Comunidad Autónoma la denominada “consulta popular”, como derecho que se reconoce a los vecinos para manifestar su parecer sobre asuntos de competencia propia municipal, excluidos los asuntos relativos a la Hacienda municipal, y facilitarse el derecho a la información administrativa y el derecho a formular propuestas. Por otra parte, deberá promoverse la desconcentración, tanto central como periférica, en los grandes Ayuntamientos, para conseguir la mayor eficacia posible.
Por último, debe señalarse que la coordinación en una Comunidad Autónoma administrativamente descentralizada como es Canarias, muy bien puede considerarse el asunto más importante a resolver desde el punto de vista funcional. Por tanto, debe ahondarse en el desarrollo reglamentario de las relaciones interadministrativas y en la articulación de los mecanismos de coordinación administrativa y económica. El deber de colaboración, que afecta a todas las Administraciones públicas, para lograr la integración de todos los intereses a que sirven, se traduce en una serie de posibilidades que deben potenciarse y desarrollarse debidamente; nos referimos a los instrumentos de cooperación y colaboración, tanto pactada (consorcios y convenios interadministrativos), como sus fórmulas orgánicas (Comisión de Administración Territorial y Conferencias Sectoriales) o de planificación sectorial, sin perjuicio de otros mecanismos previstos en la Ley de Bases (art. 62) y en el Texto Refundido de 1986 (art. 65).
Bajo este diseño, se impone regular el marco jurídico de las Mancomunidades y de los Consorcios. En principio, los hacen del todo necesarios, la demanda social creciente de unos servicios que se adecuen al nivel de vida que el Estado del Bienestar ha generado y la gran complejidad técnica y el elevado coste financiero de los mismos, incapaces de ser asumidos individualmente por los recursos municipales. Esta normativa deberá fomentar ambos tipos de entes asociativos, previendo distintos estímulos para su constitución. No podemos obviar que las mancomunidades, por ejemplo, constituyen un modelo organizativo no consolidado en España. Es más, Canarias se sitúa por debajo de la media nacional, con apenas 12 mancomunidades. Su papel, en el nuevo marco competencial que se avecina, es crucial, puesto que, quizás, sean la única alternativa para que los pequeños municipios puedan afrontar las nuevas competencias (sólo 15 de los 87 municipios canarios superan los 20.000 habitantes). Los Consorcios, empero, se presentan como el modelo más idóneo en las islas más pequeñas y para la colaboración con los Cabildos.
Asimismo, debe promoverse la cooperación entre gobiernos locales europeos, a través de las redes transnacionales de ciudades. Las redes de ciudades europeas son un instrumento emergente de cooperación, comunicación e influencia en la Unión Europea que tienen un potencial desarrollo importante, esencialmente como “grupos de interés” para lograr espacios de influencia en las políticas de desarrollo urbano, económico y regional.
Por otro lado, a instancia del municipalismo canario, la Consejería de Presidencia y Relaciones Institucionales propuso al Gobierno de Canarias la creación en 1997 del Fondo Canario de Financiación Municipal, que multiplicó por tres la cuantía del extinto Fondo de Saneamiento. Recientemente, se ha aprobado la Ley 3/1999, de 4 de febrero, del Fondo Canario de Financiación Municipal, que pretende, por un lado, crear un marco estable de financiación municipal, y por otro, no prescindir del todo de la política de saneamiento que hasta ahora venían llevando a cabo los Ayuntamientos, en virtud de la Ley 3/94, de Saneamiento y Mejora de las Haciendas Locales como objetivo de coordinación (vinculando un % del Fondo a esta política), previendo además una política incentivadora de la armonización fiscal y de la gestión recaudatoria [quizás también debería haber incentivado la homogeneización de servicios y el desarrollo de formas asociativas de prestación de servicios). Sin embargo, en el marco de la Carta Europea de la Autonomía Local, un porcentaje importante del Fondo garantiza la libre disponibilidad del mismo, con el propósito de no causar perjuicio a la libertad fundamental en la política de las Entidades Locales en su propio ámbito de competencia, e incorpora criterios de solidaridad en el reparto.
Es más, la necesaria articulación de un sistema de compensación por el progresivo decreste del A.P.I.C. y la progresiva equiparación de los municipios canarios con los peninsulares en la participación en los tributos del Estado, dibujan un horizonte halagüeño para los Ayuntamientos canarios que, de suyo, facilitará la materialización del Pacto Local.
El artículo 137 de la Constitución y la propia Carta Europea de la Autonomía Local reconocen autonomía a los Entes locales territoriales para la gestión de sus intereses. La autonomía municipal, en cuanto institución garantizada constitucionalmente, se considera “elemento estructural indispensable del orden constitucional” que hay que preservar, al menos en su núcleo esencial, incluso frente al propio legislador ordinario. No obstante, entre los puntos débiles que objetivamente la Constitución ofrece hay que señalar, por su ausencia, dos: la cobertura financiera, y la puesta a disposición de los entes locales de mecanismos para defender efectivamente su autonomía frente al legislador, que se traduce necesariamente en el acceso directo al Tribunal Constitucional. Hoy, básicamente resuelto el primer punto, se tramita la necesaria modificación de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, para posibilitar este control, a instancia de los entes locales.
Ahora bien, el flanco más importante que se ha querido ver en el texto constitucional es, no obstante, el relativo a las competencias de los entes locales. La insuficiencia competencial es precisamente el punto con el que directamente se encara la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local en su artículo 2.1. En esta línea, debe impulsarse la materialización del Pacto Local en Canarias, que deberá completarse con una serie de medidas legislativas y reglamentarias de desarrollo del marco básico del régimen local fijado por el Estado, que contribuyan a desarrollar el gobierno municipal.
Hoy, tras la sentencia del Tribunal Constitucional 214/89, de 21 de diciembre, parece claro que lo único que podrá regular el Reglamento orgánico será aquello que la legislación autonómica no contemple. Ahora bien, la potestad de autoorganización en modo alguno puede reducirse a la enumeración que realiza el R.O.F. o la legislación autonómica. La potestad de autoorganización no se concreta solo, ni mucho menos, en la creación de unidades que pudieran agotarse en el diseño con tiralíneas de un estático y frío organigrama. La autoorganización tiene un fundamental componente dinámico, que se desarrolla en la continuada adaptación de la estructura del ente a las peculiares exigencias que se le plantean, y que conviene experimentar.
Asimismo, la Ley de Bases de Régimen Local reconoce a los vecinos el derecho a participar en la gestión municipal, si bien remite la determinación de las formas, medios y procedimientos para articular esta participación a la potestad de autoorganización de cada Corporación local. Esta participación puede instrumentarse a través de diversas vías, orgánicas –como los Consejos Sectoriales y Juntas Municipales de Distrito- y funcionales –como los trámites de información y audiencia pública -. En este sentido, deben promoverse la aprobación de Reglamentos de participación vecinal o su contemplación en los correspondientes Reglamentos Orgánicos.
De forma coherente, debe regularse por la Comunidad Autónoma la denominada “consulta popular”, como derecho que se reconoce a los vecinos para manifestar su parecer sobre asuntos de competencia propia municipal, excluidos los asuntos relativos a la Hacienda municipal, y facilitarse el derecho a la información administrativa y el derecho a formular propuestas. Por otra parte, deberá promoverse la desconcentración, tanto central como periférica, en los grandes Ayuntamientos, para conseguir la mayor eficacia posible.
Por último, debe señalarse que la coordinación en una Comunidad Autónoma administrativamente descentralizada como es Canarias, muy bien puede considerarse el asunto más importante a resolver desde el punto de vista funcional. Por tanto, debe ahondarse en el desarrollo reglamentario de las relaciones interadministrativas y en la articulación de los mecanismos de coordinación administrativa y económica. El deber de colaboración, que afecta a todas las Administraciones públicas, para lograr la integración de todos los intereses a que sirven, se traduce en una serie de posibilidades que deben potenciarse y desarrollarse debidamente; nos referimos a los instrumentos de cooperación y colaboración, tanto pactada (consorcios y convenios interadministrativos), como sus fórmulas orgánicas (Comisión de Administración Territorial y Conferencias Sectoriales) o de planificación sectorial, sin perjuicio de otros mecanismos previstos en la Ley de Bases (art. 62) y en el Texto Refundido de 1986 (art. 65).
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