J.J. Rodríguez-Lewis
Publicado en Diario de Avisos, el 10 de febrero de 1999
La consideración ambivalente de los Cabildos Insulares como gobiernos insulares y como instituciones de la Comunidad Autónoma, hoy absolutamente consolidada en virtud de la todavía reciente modificación del Estatuto de Autonomía (Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre), impone un nuevo rol de los Cabildos en su relación con la Comunidad Autónoma, cuyas manifestaciones más importantes deben incidir en los aspectos siguientes:
a) En un auténtico ejercicio de competencias de los Cabildos como administración periférica de la Comunidad y en su representación ordinaria, así como en una participación más activa en el ejercicio de la iniciativa legislativa.
b) En seguir profundizando en el proceso de descentralización, que no debe obstar el proceso a iniciar hacia los municipios, contribuyendo asimismo a definir definitivamente el marco competencial de las Administraciones Territoriales de Canarias.
c) En la participación de los Cabildos en el Parlamento de Canarias, a través de la denominada “Comisión General de Cabildos”, cuya definición parece próxima, y en la propia gestión del Ejecutivo, vía Conferencias Sectoriales o Comisión de Administración Territorial.
d) En la fijación de un marco financiero global que garantice la suficiencia financiera de las competencias transferidas, que los Cabildos ejercen como propias, y de las atribuidas directamente por la legislación autonómica de carácter sectorial.
En varios Estatutos de Comunidades Autónomas pluriprovinciales se asumió la propuesta de hacer de las Diputaciones provinciales los puntos en torno a los cuales se articule la gestión ordinaria de los servicios periféricos de la Comunidad Autónoma, y cuyo precedente lo encontramos en la Ley de Proceso Autonómico de 1983. El proceso de descentralización culminado y las propias características del territorio canario, insular y fragmentado, hace aún más adecuado su traslado a la realidad canaria, en especial a las Islas no capitalinas. Es más, este camino ya se inició con el artículo 40.1.c) de la Ley 14/90, “de Cabildos”, en relación con los registros y hoy se desarrolla con el proyecto denominado “ventanilla única”, y próximamente con la intercomunicación de registros entre todas las Administraciones.
No obstante, tal afirmación no ha de agotar, en principio, toda facultad de opción a la Comunidad Autónoma en lo que al asentamiento territorial de su aparato administrativo se refiere: razones de índole exclusivamente técnica pueden postular, o incluso hacer del todo inexcusable, la prestación de ciertos servicios con arreglo a un módulo territorial distinto al que Isla ofrece, aunque siempre con carácter excepcional. Asumida la facultad de disposición que sobre su organización territorial ostenta la Administración autonómica, es decir poder establecer una red periférica al absoluto albur de la Comunidad Autónoma, consideraciones de eficacia administrativa, postulan la observancia de ciertas pautas. En primer lugar, el contacto ineludible con la realidad local, debe imponer su conexión con la misma. En segundo lugar, la coincidencia territorial de las circunscripciones periféricas y los entes locales supramunicipales o intermedios (Islas). En tercer lugar, la posibilidad de aprovechar entes locales consolidados, con su propia basamenta política, su propia trayectoria y experiencia en la gestión administrativa.
Es más, la no-definición previa de una red periférica unitaria, o su prolongada demora, puede ser origen de disfunciones. Ante la falta de ese diseño general y básico en torno al que articular el proceso de despliegue territorial, cada Consejería, cada servicio, tenderá a establecer su propio aparato destacado en los módulos territoriales que estime conveniente. El resultado puede ser una amalgama desigual y descoordinada de servicios periféricos que utilizan criterios y módulos diferentes por lo que no ofrecen en ningún caso puntos de referencia unitarios, ni para los entes locales, ni para los propios ciudadanos.
Por otra parte, sabido es que Canarias ha sido pionera en el desarrollo del argumento aglutinador del Pacto Local, que no es otro que la subsidiariedad, al haber iniciado una descentralización administrativa sin precedentes hacia los Entes Locales (en este caso, hacia las Islas) hace más de una década. Tanto es así, que la efectividad del Pacto Local en Canarias pasa inexorablemente por la participación activa de los Cabildos Insulares (por las Islas), no sólo como receptores de funciones o competencias sino como transmisores de las mismas (que previamente le han sido transferidas por la Comunidad Autónoma) hacia los Municipios, que son las entidades locales que hasta ahora no han venido participando en este proceso de descentralización.
Sin embargo, el Pacto Local Canario, que no debe limitarse a establecer un catálogo de competencias o funciones susceptibles de atribuir o delegar a los municipios (sino, además, el procedimiento, la metodología, su marco temporal y financiero, la coordinación, medidas de desarrollo de los gobiernos locales, etc.), debe asimismo prever otras funciones o competencias susceptibles de transferir o delegar a las Islas (o atribuir), cuyo modelo no tiene porqué estar agotado, aunque sin desconocer que los verdaderos protagonistas de este proceso serán los municipios.
Por otro lado, la reflexión sistemática sobre la delegación de competencias materializada hacia los Cabildos en virtud de la Ley 14/90, postula, sobre todo, tener presente la anormalidad que este principio (la delegación) supone el partir o separar la competencia entre titularidad y ejercicio competencial. Desde esta consideración, y como principio general, siempre que la naturaleza de la competencia lo posibilite, se debe optar por la atribución competencial íntegra (transferencia), tanto de la titularidad como de su ejercicio, en razón de la entera y libre disponibilidad competencial, así como desde el interés de los administrados que, razonablemente, desconocen esta separación y quienes presumiblemente desconocerán que el superior jerárquico se encuentra a veces en un órgano “distante”. Asimismo, dentro de la dificultad y riesgo que entraña emitir pronósticos de futuro operativo para los principios de organización pública, el de la encomienda de gestión debe ser negativo. La finalidad general de convertir a las Administraciones territoriales inferiores en encargadas de la gestión de servicios no propios sobre los que carecen de la mínima titularidad y de la libre disponibilidad sobre el ejercicio, difícilmente será eficaz, posible y deseada.
Asimismo, procede potenciar la participación activa de los Cabildos en la toma de decisiones de la Comunidad Autónoma, tanto en el Poder Legislativo, con la creación de la Comisión General de Cabildos, como en el Ejecutivo, a través de las necesarias Conferencias Sectoriales y de la precisa reorientación de la Comisión de Administración Territorial. Todo ello con el objetivo final de coadyuvar a vertebrar y cohesionar Canarias. Ahora bien, este nuevo papel de los Cabildos, en especial el derivado de la importante carga competencial recibida o atribuida en los últimos años, demanda ya un marco estable y global de financiación, que garantice de forma efectiva el principio de suficiencia financiera y el eficaz ejercicio de las competencias. Su articulación mediante una ley específica o como corolario de una nueva Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias, constituirá cuestión de índole menor.
Como último apunte, conviene advertir que la movilidad interadministrativa es una de las asignaturas pendientes en una gestión macroestructural de las Administraciones Públicas, y más cuando los Cabildos gozan de la consideración de instituciones de la Comunidad Autónoma. Cada organización y cada burocracia tienden a establecer sus propias reglas de funcionamiento. Estas pautas culturales dificultan el intercambio de burocracias entre las distintas Administraciones y entre distintas Corporaciones. En este sentido, se debe promover la movilidad voluntaria interadministrativa, así como las permutas entre funcionarios de diferentes Administraciones públicas, especialmente entre Cabildos y Comunidad Autónoma.
La consideración ambivalente de los Cabildos Insulares como gobiernos insulares y como instituciones de la Comunidad Autónoma, hoy absolutamente consolidada en virtud de la todavía reciente modificación del Estatuto de Autonomía (Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre), impone un nuevo rol de los Cabildos en su relación con la Comunidad Autónoma, cuyas manifestaciones más importantes deben incidir en los aspectos siguientes:
a) En un auténtico ejercicio de competencias de los Cabildos como administración periférica de la Comunidad y en su representación ordinaria, así como en una participación más activa en el ejercicio de la iniciativa legislativa.
b) En seguir profundizando en el proceso de descentralización, que no debe obstar el proceso a iniciar hacia los municipios, contribuyendo asimismo a definir definitivamente el marco competencial de las Administraciones Territoriales de Canarias.
c) En la participación de los Cabildos en el Parlamento de Canarias, a través de la denominada “Comisión General de Cabildos”, cuya definición parece próxima, y en la propia gestión del Ejecutivo, vía Conferencias Sectoriales o Comisión de Administración Territorial.
d) En la fijación de un marco financiero global que garantice la suficiencia financiera de las competencias transferidas, que los Cabildos ejercen como propias, y de las atribuidas directamente por la legislación autonómica de carácter sectorial.
En varios Estatutos de Comunidades Autónomas pluriprovinciales se asumió la propuesta de hacer de las Diputaciones provinciales los puntos en torno a los cuales se articule la gestión ordinaria de los servicios periféricos de la Comunidad Autónoma, y cuyo precedente lo encontramos en la Ley de Proceso Autonómico de 1983. El proceso de descentralización culminado y las propias características del territorio canario, insular y fragmentado, hace aún más adecuado su traslado a la realidad canaria, en especial a las Islas no capitalinas. Es más, este camino ya se inició con el artículo 40.1.c) de la Ley 14/90, “de Cabildos”, en relación con los registros y hoy se desarrolla con el proyecto denominado “ventanilla única”, y próximamente con la intercomunicación de registros entre todas las Administraciones.
No obstante, tal afirmación no ha de agotar, en principio, toda facultad de opción a la Comunidad Autónoma en lo que al asentamiento territorial de su aparato administrativo se refiere: razones de índole exclusivamente técnica pueden postular, o incluso hacer del todo inexcusable, la prestación de ciertos servicios con arreglo a un módulo territorial distinto al que Isla ofrece, aunque siempre con carácter excepcional. Asumida la facultad de disposición que sobre su organización territorial ostenta la Administración autonómica, es decir poder establecer una red periférica al absoluto albur de la Comunidad Autónoma, consideraciones de eficacia administrativa, postulan la observancia de ciertas pautas. En primer lugar, el contacto ineludible con la realidad local, debe imponer su conexión con la misma. En segundo lugar, la coincidencia territorial de las circunscripciones periféricas y los entes locales supramunicipales o intermedios (Islas). En tercer lugar, la posibilidad de aprovechar entes locales consolidados, con su propia basamenta política, su propia trayectoria y experiencia en la gestión administrativa.
Es más, la no-definición previa de una red periférica unitaria, o su prolongada demora, puede ser origen de disfunciones. Ante la falta de ese diseño general y básico en torno al que articular el proceso de despliegue territorial, cada Consejería, cada servicio, tenderá a establecer su propio aparato destacado en los módulos territoriales que estime conveniente. El resultado puede ser una amalgama desigual y descoordinada de servicios periféricos que utilizan criterios y módulos diferentes por lo que no ofrecen en ningún caso puntos de referencia unitarios, ni para los entes locales, ni para los propios ciudadanos.
Por otra parte, sabido es que Canarias ha sido pionera en el desarrollo del argumento aglutinador del Pacto Local, que no es otro que la subsidiariedad, al haber iniciado una descentralización administrativa sin precedentes hacia los Entes Locales (en este caso, hacia las Islas) hace más de una década. Tanto es así, que la efectividad del Pacto Local en Canarias pasa inexorablemente por la participación activa de los Cabildos Insulares (por las Islas), no sólo como receptores de funciones o competencias sino como transmisores de las mismas (que previamente le han sido transferidas por la Comunidad Autónoma) hacia los Municipios, que son las entidades locales que hasta ahora no han venido participando en este proceso de descentralización.
Sin embargo, el Pacto Local Canario, que no debe limitarse a establecer un catálogo de competencias o funciones susceptibles de atribuir o delegar a los municipios (sino, además, el procedimiento, la metodología, su marco temporal y financiero, la coordinación, medidas de desarrollo de los gobiernos locales, etc.), debe asimismo prever otras funciones o competencias susceptibles de transferir o delegar a las Islas (o atribuir), cuyo modelo no tiene porqué estar agotado, aunque sin desconocer que los verdaderos protagonistas de este proceso serán los municipios.
Por otro lado, la reflexión sistemática sobre la delegación de competencias materializada hacia los Cabildos en virtud de la Ley 14/90, postula, sobre todo, tener presente la anormalidad que este principio (la delegación) supone el partir o separar la competencia entre titularidad y ejercicio competencial. Desde esta consideración, y como principio general, siempre que la naturaleza de la competencia lo posibilite, se debe optar por la atribución competencial íntegra (transferencia), tanto de la titularidad como de su ejercicio, en razón de la entera y libre disponibilidad competencial, así como desde el interés de los administrados que, razonablemente, desconocen esta separación y quienes presumiblemente desconocerán que el superior jerárquico se encuentra a veces en un órgano “distante”. Asimismo, dentro de la dificultad y riesgo que entraña emitir pronósticos de futuro operativo para los principios de organización pública, el de la encomienda de gestión debe ser negativo. La finalidad general de convertir a las Administraciones territoriales inferiores en encargadas de la gestión de servicios no propios sobre los que carecen de la mínima titularidad y de la libre disponibilidad sobre el ejercicio, difícilmente será eficaz, posible y deseada.
Asimismo, procede potenciar la participación activa de los Cabildos en la toma de decisiones de la Comunidad Autónoma, tanto en el Poder Legislativo, con la creación de la Comisión General de Cabildos, como en el Ejecutivo, a través de las necesarias Conferencias Sectoriales y de la precisa reorientación de la Comisión de Administración Territorial. Todo ello con el objetivo final de coadyuvar a vertebrar y cohesionar Canarias. Ahora bien, este nuevo papel de los Cabildos, en especial el derivado de la importante carga competencial recibida o atribuida en los últimos años, demanda ya un marco estable y global de financiación, que garantice de forma efectiva el principio de suficiencia financiera y el eficaz ejercicio de las competencias. Su articulación mediante una ley específica o como corolario de una nueva Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias, constituirá cuestión de índole menor.
Como último apunte, conviene advertir que la movilidad interadministrativa es una de las asignaturas pendientes en una gestión macroestructural de las Administraciones Públicas, y más cuando los Cabildos gozan de la consideración de instituciones de la Comunidad Autónoma. Cada organización y cada burocracia tienden a establecer sus propias reglas de funcionamiento. Estas pautas culturales dificultan el intercambio de burocracias entre las distintas Administraciones y entre distintas Corporaciones. En este sentido, se debe promover la movilidad voluntaria interadministrativa, así como las permutas entre funcionarios de diferentes Administraciones públicas, especialmente entre Cabildos y Comunidad Autónoma.
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